Ignasi Puig Ventosa | ENT
@I_PUIGVENTOSA
El concepte de Responsabilitat Ampliada del Productor (RAP) forma part de la política de residus de la Unió Europea (UE) des de fa anys. La Directiva Marc de Residus (DMR) [1] estableix que para mejorar la reutilización, la prevención, el reciclado y la valorización de los residuos, los Estados miembros podrán adoptar medidas legislativas o no legislativas para garantizar que cualquier persona física o jurídica que desarrolle, fabrique, procese, trate, venda o importe productos de forma profesional (el productor del producto) vea ampliada su responsabilidad de productor.” (art. 8.1 DMR), i també especifica que les mesures de la RAP “podrán incluir, entre otras cosas, la aceptación de los productos devueltos y de los residuos que queden después de haber usado dichos productos, así como la subsiguiente gestión de los residuos y la responsabilidad financiera de estas actividades.” (art. 8.1 DMR).
No obstant, l’aplicació de la Responsabilitat Ampliada del Productor només s’ha establert com a obligatòria pels residus d’aparells elèctrics i electrònics [2], piles i acumuladors [3] i vehicles al final de la seva vida útil (o vehicles fora d’ús – VFU) [4]. Per a altres fraccions de residus, la legislació europea inclou una menció específica a l’opció dels Estats Membres (EM) de promoure la RAP, com per als residus d’envasos [5] o olis (art 21 DMR), però finalment l’aprovació de la RAP depèn de la legislació nacional. A més de les tres fraccions de residus per a les quals és obligatòria, altres fraccions per a les quals la RAP és freqüent (aprovada com a mínim a 10 Estats Membres) són: envasos (27 EM), pneumàtics (20), paper premsa (11), olis usats (10) i medicaments caducats/sobrants (10) [6].
Després d’anys d’aplicació es pot argumentar que la Responsabilitat Ampliada del Productor en realitat no ha estat tan àmplia. Diverses limitacions són habituals: a) les organitzacions de productors (PRO) que administren la RAP no assumeixen tot el cost de la gestió de les corresponents fraccions de residus i, per tant, les Administracions Públiques (a través d’impostos) continuen suportant part de la despesa que hauria de ser sufragada pels productors (i traslladada als preus pagats pels consumidors); b) a través de les seves tarifes, les PROs no incentiven prou el reciclatge i l’ecodisseny entre productors individuals; c) la manca de transparència dificulta a les Administracions Públiques avaluar el compliment dels objectius; entre altres [7].
No obstant això, no hi ha dubte que la principal limitació de la RAP dins de la política de residus de la UE és que es redueix a un nombre molt limitat de productes. Per a la majoria d’ells, la RAP simplement no existeix. Els productors estan autoritzats a posar al mercat qualsevol producte, no importa com de difícil i costosa sigui la seva gestió quan es converteix en residu, sense assumir cap responsabilitat. Això és totalment inacceptable.
En alguns casos, els productes sense RAP són un percentatge significatiu de la generació de residus, com és el cas del paper premsa, els mobles o els tèxtils. En altres casos, aquests productes no són gaire rellevants en pes, però ecològicament molt problemàtics i/o de molt costosa gestió, com ara: bolquers, compreses, tovalloletes, pots de pintura, xiclets, matalassos, burilles de cigarretes, etc. La llista podria ser molt més llarga.
Per descomptat, un podria estar a favor de la idea d’estendre la RAP específicament a altres fraccions de residus, però no sembla probable que aquest impuls vingui de la UE, que ja compta amb un nombre important de Directives en relació a la gestió de residus. De fet, el Circular Economy Package –l’esforç més rellevant per actualitzar la legislació europea dels últims anys– no inclou plans per a estendre la RAP a fraccions addicionals de residus.
Els esforços a nivell nacional per a ampliar l’àmbit d’aplicació de la RAP serien molt benvinguts. De fet, alguns països, com França, ja serveixen com a exemple d’aplicació de la RAP sobre fraccions per a les quals fins ara no ha estat habitual.
No obstant això, la idea que vull ressaltar aquí és que potser ha arribat el moment d’aplicar la Generalització de la Responsabilitat Ampliada del Productor (GRAP), segons la qual TOTS els productes posats al mercat, i que puguin convertir-se en residus en algun moment, estarien subjectes a la responsabilitat del productor.
Mentre que a la RAP tradicional hi ha una o més PROs per a cadascuna de les fraccions de residus específiques i els productors han de contribuir a aquestes PROs, en el cas de la GRAP podrien seguir existint fraccions amb el seu esquema específic de RAP, i potser se n’afegirien algunes més, però també hi hauria PROs generals per als productes sense esquemes de RAP específics:
RAP-03
Aquest enfocament seria perfectament coherent amb la Directiva Marc de Residus i amb la regulació de la RAP que conté el seu article 8. S’haurien de definir criteris comuns vàlids per a tots els productes sota la GRAP per a entendre si i com haurien de contribuir. Els nous requisits més detallats sobre RAP que s’estan discutint en el marc del Circular Economy Package [8] podrien servir com a directrius bàsiques.
Les administracions públiques haurien de definir com els diferents productes contribueixen als costos de recollida i tractament (incloent neteja viària, prevenció d’abandonaments, neteja de residus abandonats, etc.) i assignar els costos als diferents esquemes de RAP i GRAP. Al final, només els costos relacionats amb els residus orgànics –ja que deriven del consum endosomàtic d’energia– haurien de ser sufragats per les administracions públiques i traslladats als contribuents; totes les altres despeses haurien de ser sufragades per les PROs i repercutides als productors, i per part d’ells als consumidors.
Per descomptat la implementació de la GRAP suposaria una important càrrega administrativa addicional i la necessitat de dades més detallades sobre l’impacte i cost de les diferents fraccions de residus. Això, però, seria menys costós, més ràpid i més barat de reglamentar i monitoritzar que l’interminable procés de crear un nou esquema de RAP rere l’altre. També garantiria una aplicació coherent de la RAP entre tota una gamma de productes diferents, que em temo que és insuficient entre els diferents models de RAP existents actualment.
S’haurien de discutir molts detalls: vincles entre els actuals sistemes de RAP i els nous sistemes de GRAP i entre les corresponents PROs, naturalesa jurídica, compatibilitat amb altres incentius econòmics, etc. No obstant això, la GRAP podria generalitzar els incentius cap al reciclatge i la producció més neta, especialment si el seu disseny evita alguns dels errors del passat. Això suposaria una distribució molt més equitativa dels costos, el seu desplaçament des de les administracions públiques als productors i, en última instància, dels contribuents als consumidors.


[1] Directiva 2008/98/CE sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas.
[2] Article 8.1 de la Directiva 2002/96/CE sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE).
[3] Article 16 de la Directiva 2006/66/CE relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores.
[4] Article 5.4 de la Directiva 2000/53/CE sobre vehículos al final de su vida útil.
[5] Articles 4 i 6 de la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases.
[6] Development of Guidance on Extended Producer Responsibility (EPR). Final Report. European Commission – DG Environment. 2014.
http://ec.europa.eu/environment/waste/pdf/target_review/Guidance%20on%20EPR%20-%20Final%20Report.pdf
[7] Basat en la pròpia experiència i en OECD (2016), Extended Producer Responsibility: Updated Guidance for Efficient Waste Management, OECD Publishing, Paris; i en Zero Waste Europe – Fundació per a la Prevenció de Residus i el Consum Responsable (2015) Redesigning Producer Responsibility. A new EPR is needed for a circular economy.
https://www.zerowasteeurope.eu/downloads/redesigning-producer-responsibility-a-new-epr-is-needed-for-a-circular-economy.
[8] Punto (8) de la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, COM /2015/0595 final – 2015/0275 (COD).
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:52015PC0595
[catala][castellano][english][fi_idiomes][/fi_idiomes]Ignasi Puig Ventosa | ENT
@I_PUIGVENTOSA
El concepto de Responsabilidad Ampliada del Productor (RAP) forma parte de la política de residuos de la Unión Europea (UE) desde hace años. La Directiva Marco de Residuos (DMR) [1] señala que “para mejorar la reutilización, la prevención, el reciclado y la valorización de los residuos, los Estados miembros podrán adoptar medidas legislativas o no legislativas para garantizar que cualquier persona física o jurídica que desarrolle, fabrique, procese, trate, venda o importe productos de forma profesional (el productor del producto) vea ampliada su responsabilidad de productor.” (art. 8.1 DMR), y también especifica que las medidas de la RAP “podrán incluir, entre otras cosas, la aceptación de los productos devueltos y de los residuos que queden después de haber usado dichos productos, así como la subsiguiente gestión de los residuos y la responsabilidad financiera de estas actividades.” (art. 8.1 DMR).
No obstante, la aplicación de la Responsabilidad Ampliada del Productor solamente ha sido establecida como obligatoria para los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos [2], pilas y acumuladores [3] y vehículos al final de su vida útil (o vehículos fuera de uso – VFU) [4]. Para otras fracciones de residuos, la legislación europea incluye una mención específica a la opción de los Estados Miembros (EM) de promover la RAP, como para los residuos de envases [5] o aceites (art 21 DMR), pero finalmente la aprobación de la RAP depende de la legislación nacional. Además de las tres fracciones de residuos para las cuales es obligatoria, otras fracciones en las que la RAP es frecuente (aprobada como mínimo en 10 Estados Miembros) son: envases (27 EM), neumáticos (20), papel prensa (11), aceites usados (10) y medicamentos caducados/sobrantes (10) [6].
Después de años de aplicación se puede argumentar que la Responsabilidad Ampliada del Productor en realidad no ha sido tan amplia. Varias limitaciones son habituales: a) las organizaciones de productores (PRO) que administran la RAP no asumen todo el coste de la gestión de las correspondientes fracciones de residuos y, por tanto, las Administraciones Públicas (a través de impuestos) continúan soportando parte de los gastos que deberían ser sufragados por los productores (y trasladados a los precios pagados por los consumidores); b) a través de sus tarifas, las PROs no incentivan suficientemente el reciclaje y el ecodiseño entre productores individuales; c) la falta de transparencia dificulta a las Administraciones Públicas evaluar el cumplimiento de los objetivos; entre otras [7].
Sin embargo, no cabe duda que la principal limitación de la RAP dentro de la política de residuos de la UE es que está reducida a un número muy limitado de productos. Para la mayoría de ellos, la RAP simplemente no existe. Los productores están autorizados a poner en el mercado cualquier producto, no importa cuán difícil y costosa sea su gestión cuando se convierte en residuo, sin asumir ninguna responsabilidad. Esto es totalmente inaceptable.
En algunos casos, los productos sin RAP son un porcentaje significativo de la generación de residuos, como en el caso de papel prensa, muebles o textiles. En otros casos, estos productos no son muy relevantes en peso, pero ecológicamente muy problemáticos y/o de muy costosa gestión, como por ejemplo: pañales, compresas, toallitas, botes de pintura, chicles, colchones, colillas de cigarrillos, etc. La lista podría ser mucho más larga.
Por supuesto, uno podría estar a favor de la idea de extender la RAP específicamente a otras fracciones de residuos, pero no parece probable que este impulso venga de la UE, que ya cuenta con un número importante de Directivas en relación a la gestión de residuos. De hecho, el Circular Economy Package –el esfuerzo más relevante para actualizar la legislación europea de los últimos años– no incluye planes para extender la RAP a fracciones adicionales de residuos.
Los esfuerzos a nivel nacional para ampliar el ámbito de aplicación de la RAP serían muy bienvenidos. De hecho, algunos países, como Francia, ya sirven como ejemplo de aplicación de la RAP sobre fracciones para las que hasta ahora no ha sido habitual.
Sin embargo, la idea que quiero resaltar aquí es que quizás ha llegado el momento de aplicar la Generalización de la Responsabilidad Ampliada del Productor (GRAP), según la cual TODOS los productos puestos en el mercado, y que vayan a convertirse en residuos en algún momento, estarían sujetos a la responsabilidad del productor.
Mientras que en la RAP tradicional hay una o más PROs para cada una de las fracciones de residuos específicas y los productores deben contribuir a estas PROs, en la GRAP podrían seguir existiendo fracciones con su esquema específico de RAP, y tal vez se añadirían algunas fracciones más, pero también habría OPs generales para los productos sin esquemas de RAP específicos:
RAP-02
Este enfoque sería perfectamente coherente con la Directiva Marco de Residuos y con la regulación de la RAP contenida en su artículo 8. Se deberían definir criterios comunes válidos para todos los productos bajo la GRAP para entender si y cómo deberían contribuir. Los nuevos requisitos más detallados sobre RAP que se están discutiendo en el marco del Circular Economy Package [8] podrían servir como directrices básicas.
Las Administraciones Públicas tendrían que definir cómo los diferentes productos contribuyen a los costes de recogida y tratamiento (incluyendo limpieza viaria, prevención de abandonos, limpieza de residuos abandonados, etc.) y asignar los costes a los distintos esquemas de RAP y GRAP. En última instancia, solamente los costes relacionados con los residuos orgánicos
–puesto que derivan del consumo endosomático de energía– deberían ser sufragados por las Administraciones Públicas y trasladados a los contribuyentes; todos los demás gastos deberían ser sufragados por las OPs y repercutidos a los productores, y por ellos a los consumidores.
Desde luego la implementación de la GRAP supondría una importante carga administrativa adicional y la necesidad de datos más detallados sobre el impacto y coste de las diferentes fracciones de residuos. Sin embargo, esto sería menos gravoso, más rápido y más barato de reglamentar y monitorizar que el interminable proceso de crear un nuevo esquema de RAP tras otro. También garantizaría una aplicación coherente de la RAP entre toda una gama de productos diferentes, que me temo que es insuficiente entre los diferentes modelos de RAP existentes actualmente.
Se deberían discutir muchos detalles: vínculos entre los actuales sistemas de RAP y los nuevos sistemas de GRAP y entre las correspondientes PROs, naturaleza jurídica, compatibilidad con otros incentivos económicos, etc. Sin embargo, la GRAP podría generalizar los incentivos hacia el reciclaje y la producción más limpia, especialmente si su diseño evita algunos de los errores del pasado. Ello supondría una distribución mucho más equitativa de los costes, su desplazamiento desde las Administraciones Públicas a los productores y, en última instancia, de los contribuyentes a los consumidores.


[1] Directiva 2008/98/CE sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas.
[2] Artículo 8.1 de la Directiva 2002/96/CE sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE).
[3] Artículo 16 de la Directiva 2006/66/CE relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores.
[4] Artículo 5.4 de la Directiva 2000/53/CE sobre vehículos al final de su vida útil.
[5] Artículo 4 i 6 de la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases.
[6]  Development of Guidance on Extended Producer Responsibility (EPR). Final Report. European Commission – DG Environment. 2014.
http://ec.europa.eu/environment/waste/pdf/target_review/Guidance%20on%20EPR%20-%20Final%20Report.pdf
[7] Basado en la propia experiencia y en OECD (2016), Extended Producer Responsibility: Updated Guidance for Efficient Waste Management, OECD Publishing, Paris; y en Zero Waste Europe – Fundació per a la Prevenció de Residus i el Consum Responsable (2015) Redesigning Producer Responsibility. A new EPR is needed for a circular economy.
https://www.zerowasteeurope.eu/downloads/redesigning-producer-responsibility-a-new-epr-is-needed-for-a-circular-economy.
[8] Punto (8) de la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, COM /2015/0595 final – 2015/0275 (COD).
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:52015PC0595
[catala][castellano][english][fi_idiomes][/fi_idiomes]Ignasi Puig Ventosa | ENT
@I_PUIGVENTOSA
The notion of Extended Producer Responsibility (EPR) has been part of EU waste policy for a long time. The Waste Framework Directive (WFD) [1] states that “in order to strengthen the re-use and the prevention, recycling and other recovery of waste, Member States may take legislative or non-legislative measures to ensure that any natural or legal person who professionally develops, manufactures, processes, treats, sells or imports products (producer of the product) has extended producer responsibility.” (art. 8.1 WFD), and it also specifies that EPR “may include an acceptance of returned products and of the waste that remains after those products have been used, as well as the subsequent management of the waste and financial responsibility for such activities·” (art. 8.1 WFD).
Nevertheless, the application of Extended Producer Responsibility has only been made compulsory for waste from electric and electronic equipment, [2] batteries and accumulators, [3] and end-of-life vehicles [4]. For other waste streams, EU legislation includes a specific mention to the option for Member States (MS) to promote EPR, such as for packaging waste, [5] and oils (art 21 WFD), but ultimately the adoption of EPR depends on national legislation. Besides the three waste streams for which EPR is compulsory, EPR is common (i.e. adopted in 10 or more MS) for: packaging (27 MS), tyres (20), graphic paper (11), used oils (10) and medical waste-old/unused medicines (10). [6]
After years of implementation it can be argued that Extended Producer Responsibility has not actually been so extended. Several limitations are common: a) producer responsibility organisations (PRO) managing the EPR do not assume the entire cost of managing the corresponding waste flows, and therefore Public Administrations (through taxes) continue to sustain part of the costs that should be borne by producers (and transferred into prices paid by consumers); b) Through their tariffs, PRO do not sufficiently incentivise individual recyclability and eco-design amongst individual producers; c) Insufficient transparency makes it difficult for Public Administrations to assess compliance; amongst others. [7]
However, no doubt the main limitation of EPR within EU waste policy is that it is reduced to a very limited number of products. For the majority of them, EPR simply does not exist. Producers are allowed to put any product on the market, no matter how difficult and costly to manage it is when it turns into waste. This is truly unacceptable.
In some cases, products without EPR are a significant percentage of waste generation, such as for the case of graphic paper, furniture or textiles. In some other cases, these products are not so relevant in weight, but very environmentally problematic and/or very costly to manage, such as: disposable nappies, sanitary pads, cleaning wipes, paint pots, chewing gum, mattresses, cigarette buds, etc. The list could be much longer.
Of course one could favour the idea of extending EPR specifically to other waste streams, but it seems unlikely that this will be the case at EU level, with an important number of Directives to already manage in relation to waste. Actually, the Circular Economy Package, the most comprehensive effort to update EU legislation in years, includes no plans to extend EPR to any specific additional waste stream.
Efforts at the national level to extend the scope of EPR would be very welcome. In fact, some countries, such as France, already provide a number of examples in areas where no other country has applied EPR.
However, the idea that I want to raise here is that maybe the time has come to implement the concept of Generalised Extended Producer Responsibility (GEPR), whereby ALL products put into the market, and likely to become waste at some point, would be subject to producer responsibility.
Whereas in traditional EPR, there is one or more PRO for each specific waste stream, and producers have to contribute to these PROs, in GEPR, specific EPR schemes could continue to exist, and maybe a few more would be created, but there would be also general PROs for all those products with no specific EPR schemes:
Grafic IPV-01
This approach would be perfectly consistent with the Waste Framework Directive, and its regulation of EPR in its article 8. Common criteria valid for all products under the GEPR should be defined to understand if and how they should contribute. The new more comprehensive requirements for EPR schemes that are under discussion in the framework of the Circular Economy Package [8] could well serve as basic guidelines.
Public administrations would need to define how the different products contribute to collection and treatment costs (including street cleaning, littering prevention and clean-ups, etc.), and allocate the costs to the different EPR/GEPR schemes. Ultimately only costs related to biowaste –as they derive from endosomatic consumption of energy– should be borne by public administrations and transferred to taxpayers; all other costs should be borne by PROs and transferred to producers, and from them to consumers.
Of course implementation of GEPR would entail a huge additional burden of paperwork and the need of additional data on impact and cost of the different waste streams. However, this would be less burdensome, faster and cheaper to regulate and monitor than the never ending process of creating one new EPR scheme after another. This would also ensure a consistent application of EPR across a range of different products, which I am afraid is lacking amongst the different existing EPR schemes.
Many details would need to be discussed (links among existing EPR and new GEPR schemes and the corresponding PROs, legal nature, compatibility with other economic incentives, etc.). However, all in all, GEPR could generalise incentives towards recyclability and cleaner production, particularly if some lessons are learned from failures in the past, and would suppose a much fairer distribution of costs, shifting them from Public Administrations to producers, and ultimately from taxpayers to consumers.


[1] Directive 2008/98/EC on waste and repealing certain Directives.
[2] Article 8.1 of the Directive 2002/96/EC on waste electrical and electronic equipment (WEEE).
[3] Article 16 of the Directive 2006/66/EC on batteries and accumulators and waste batteries and accumulators.
[4] Article 5.4 of the Directive 2000/53/EC on end-of-life vehicles.
[5] Articles 4 and 6 of the Directive 94/62/EC on packaging and packaging waste.
[6] Development of Guidance on Extended Producer Responsibility (EPR). Final Report. European Commission – DG Environment. 2014.
http://ec.europa.eu/environment/waste/pdf/target_review/Guidance%20on%20EPR%20-%20Final%20Report.pdf
[7] Based on own experience and on OECD (2016), Extended Producer Responsibility: Updated Guidance for Efficient Waste Management, OECD Publishing, Paris; and on Zero Waste Europe –Fundació per a la Prevenció de Residus i el Consum Responsable (2015) Redesigning Producer Responsibility. A new EPR is needed for a circular economy.
https://www.zerowasteeurope.eu/downloads/redesigning-producer-responsibility-a-new-epr-is-needed-for-a-circular-economy.
[8] Point (8) of the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2008/98/EC on waste, COM/2015/0595 final – 2015/0275 (COD).
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52015PC0595
[catala][castellano][english][fi_idiomes][/fi_idiomes]

3 Comments