Ignasi Puig | ENT medio ambiente y gestión
El pasado 14 de mayo se dio a conocer el documento “Cuestiones relevantes en relación con el establecimiento y la gestión de la tasa local de residuos sólidos urbanos”, que firma el Subdirector General de Tributos Locales, pero que es el resultado de un Grupo de Trabajo integrado por representantes del Ministerio de Hacienda, del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITERD) y de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).
Según indica en su introducción, el documento pretende ser una guía que facilite a las entidades locales la regulación, gestión y aplicación de la tasa o la prestación patrimonial de carácter público no tributario (PPPNT) por el servicio de recogida, transporte y tratamiento de residuos.
Es positivo que el Ministerio de Hacienda publique una guía para entidades locales, máxime cuando cuenta con el consenso de actores igualmente relevantes como el MITERD o la FEMP. Se trata de una cuestión de plena actualidad puesto que las disposiciones sobre esta materia contenidas en la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular son de mucha relevancia y deben estar desplegadas el 10 de abril de 2025 (lo que para esta cuestión casi equivale a decir 1 de enero de 2025).
En efecto, la Ley 7/2022, en su art. 11.3 indica que “las entidades locales establecerán, en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta ley, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos (…)”. El subsiguiente art. 11.4 enumera diversas particularidades que las entidades locales podrán tener en cuenta en su definición.
Las entidades locales tienen dudas y una guía sobre esta materia es bienvenida. Algunos aspectos positivos contenidos en el documento son, entre otros, que se apuntan las posibles consecuencias del incumplimiento de las obligaciones de la Ley (págs. 3 y 4), la enumeración ilustrativa de los costes e ingresos que deben ser tomados en cuenta para determinar los costes netos del servicio en el informe técnico-económico (págs. 7-10) o la posibilidad de exigir la parte variable de la cuota durante el propio periodo impositivo o bien en el siguiente (pág. 12).
Otro aspecto relevante es la interpretación que “la norma no impone la obligación taxativa de exigir una tasa totalmente individualizada para cada sujeto pasivo con efectos a partir del 10 de abril de 2025, sino que lo que pretende es que paulatinamente se incorporen estos sistemas, en consonancia con el principio de jerarquía de residuos y de quien contamina paga”. Compartimos esta interpretación. El legislador podría haber sido mucho más claro si de lo que se trataba era de hacer obligatoria la adoptación de pago por generación (PxG).
Sin embargo, el documento contiene otras interpretaciones que en mi opinión son equivocadas o innecesarias y que pueden tener un efecto contrario a los objetivos de la Ley.
En primer lugar, se indica que “serían admisibles los siguientes sistemas de pago por generación:
- Elemental: Reducciones sobre una cuota única en función de determinados comportamientos (por ejemplo, por aportaciones a puntos limpios, participación en la separación de las nuevas fracciones de recogida separada obligatoria, adhesión a programas voluntarios de compostaje doméstico, etc.).
- Medio: Cuota básica y cuota variable en función del comportamiento detectado según las zonas del municipio (…).
- Avanzado: Cuota básica y cuota variable individualizada en función del comportamiento del sujeto (por ejemplo, en los casos de prestación del servicio puerta a puerta o con contenedores inteligentes que permiten identificar los residuos generados por cada ciudadano).”
Lamentablemente, se trata de una clasificación errónea. Por ejemplo, un sistema basado en cuota única y descuentos por uso de punto limpio o por compostaje doméstico nunca ha sido considerado PxG (ni en España -la propia definición del Anexo V de la Ley-, ni fuera de ella -véase por ejemplo la definición de pay-as-you-throw de la European Environment Agency (2023) o la ingente literatura al respecto-). Por otro lado, se considera ‘elemental’ la reducción por la participación en la separación de ciertas fracciones (lo que en Catalunya se conoce como ‘bonificación por participación’ o save-as-you-throw internacionalmente), y que por lo general exige una monitorización individual de la conducta que sería más propia del llamado sistema ‘avanzado’.
El sistema referido como ‘medio’ es lo que el Plan de residuos de Catalunya (PRECAT 2013-2020) llamaba PxG indirecto, un concepto que ha sido poco implantado y que tampoco se acoge a lo que internacionalmente se conoce como por PxG.
La inclusión errónea dentro de lo que se considera PxG de sistemas que ciertamente no lo son tiene varias consecuencias negativas, a saber: a) municipios que implantarán sistemas menos ambiciosos de lo que podrían, sin que por tanto se deriven los beneficios ambientales de aplicar realmente PxG; b) España va a contar como PxG algo que internacionalmente no va a ser reconocido como tal, con la consiguiente dificultad de abandonar el grupo de países en los que estas tasas brillan por su ausencia (EEA, 2023). En suma, esta clasificación no era necesaria y va a traer más inconvenientes que ventajas.
Otro ámbito en el que la Ley es meridianamente clara es en indicar que la tasa o PPPNT debe ser “no deficitaria”. Sin embargo, el documento analizado indica (pág. 5) que “la previsión contenida en la Ley 7/2022 debe ser interpretada como el necesario cumplimiento de un principio y no como la imposición a los ayuntamientos de una absoluta precisión en la cobertura de los costes del servicio, es decir, que dicha cobertura se aproxime lo máximo posible al coste real del servicio”. Pues no: una cosa es cubrir costes y otra aproximarse. Esta interpretación no era necesaria e inducirá a algunos Ayuntamientos a no cubrir costes, alejándose de lo que la Ley mandata.
En este mismo sentido, el informe indica (pág. 6) que “el importe de las reducciones que se establezcan (…) no deberá repartirse entre el resto de los sujetos pasivos”. Es decir, es la recaudación bruta y no la neta (descontadas reducciones) la que debe cubrir costes. Por tanto, al final, el ingreso por tasa/PPPNT será deficitario, contrariamente a lo que la Ley exige. Para mí, otra interpretación innecesaria y que se aleja del espíritu de la norma.
En definitiva, se trata de un documento con diversos aspectos interesantes, pero con una definición equivocada de lo que se puede considerar PxG y con dos recomendaciones que no eran necesarias y que pueden alejar a los Ayuntamientos del deber de cobertura de costes.
En este sentido, es necesario valorar positivamente la nota interpretativa que ha hecho la Agencia de Residuos de Cataluña (ARC) en relación con los errores que contenía y el retroceso que suponía el citado documento del Ministerio de Hacienda.
Algunos puntos destacados son la determinación clara de lo que se considera tasa justa en Cataluña:
“El sistema llamado avanzado es el único considerado como tasa justa por la Agencia de Residuos de Cataluña, ya que es el único que da cumplimiento a lo establecido en la Directiva como sistema de pago por generación de residuos (“pay as you throw”, PAYT) que imponga tasas a los productores de residuos según la cantidad real de residuos generados y proporcione incentivos para la separación en origen de los residuos reciclables y por la reducción de los residuos mezclados.”
Así como de sus requisitos:
“Los sistemas de recogida eficientes, como el puerta a puerta o contenedores con identificación de los usuarios y control de acceso, son prioritarios. Si el ente local utiliza otros sistemas, debe justificar los motivos. Además, estos sistemas con individualización son los únicos que permiten identificar a los usuarios y son requisito imprescindible para el establecimiento de tasas justas.”
Y, por oposición, también define lo que no se considera tasa justa:
«Los sistemas llamados elemental y medio en el documento publicado por el Ministerio de Hacienda son considerados por la Agencia de Residuos como sistemas de incentivos, pero no se consideran sistemas de tasa justa.»
Por lo que respecta a la cobertura también recupera el espíritu de la Ley 7/2022:
«Las tasas deben cubrir la totalidad de los costes reales, sin superarlos, lo que supone una adaptación periódica a los cambios que se produzcan en el servicio».
No es que la ARC haya introducido grandes novedades, simplemente hace una interpretación fiel con lo que internacionalmente se conoce como pago por generación y más fiel con el espíritu de la Ley. Sería bueno que otras Comunidades Autónomas también hicieran esa lectura.
Creo que, pretendiendo hacer un favor a los Ayuntamientos con una interpretación laxa de la Ley, el documento del Ministerio de Hacienda induce a una reducción del nivel de ambición en la aplicación de la norma, justo lo contrario de lo que hace falta en un contexto en el que España incumplió los principales objetivos europeos de residuos en 2020 y –sin riesgo a equivocarse– incumplirá de nuevo los de 2025. Pasos atrás. Por suerte, el documento de la ARC corrige la interpretación, al menos en Cataluña. Pasos hacia delante.
Deberíamos estar corriendo y ni siquiera está claro si avanzamos…
Referencias: