Ignasi Puig Ventosa | ENT medio ambiente y gestión
* Resumen del artículo publicado en la revista RETEMA 232 (p. 56-62)
España se sitúa a la cola de Europa (puesto 26 de 27 países) en cuanto al peso que suponen los impuestos ambientales respecto del PIB (en 2019, UE-27: 2,37%; España: 1,77%) (Eurostat, 2021). Este retraso se manifiesta también en el ámbito de la economía circular y no cabe duda de que es una de las causas de que España haya quedado muy lejos de cumplir el objetivo legal de reciclar el 50% de los residuos municipales en 2020, y esté en mala posición para cumplir los objetivos fijados quinquenalmente hasta 2035.
Por esta razón es una buena noticia que el Proyecto de Ley de Residuos y Suelos Contaminados incluya tres medidas fiscales importantes:
a) Impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos
La mayoría de los países de la Unión Europea dispone de tributos de este tipo y se ha demostrado que existe una correlación entre el coste de los tratamientos finalistas (que viene muy condicionado por la existencia de estos gravámenes) y los niveles de reciclaje alcanzados (Watkins et al., 2012).
En diversas Comunidades Autónomas (CCAA) españolas existen impuestos similares, pero con una enorme disparidad, tanto en relación con los residuos gravados (p.e. en 2020 solo 4 CCAA gravaban el vertido de residuos municipales), como en relación con los tipos impositivos (Observatorio de la Fiscalidad de los Residuos, 2021). De hecho, en la mayoría de CCAA o no existe impuesto alguno o solamente grava algunos tipos concretos de residuos.
En este sentido, es positiva la creación de un impuesto estatal sobre el vertido y la incineración de residuos. Concretamente, el Proyecto de Ley define que el contribuyente será quien realice el hecho imponible, mientras que el sustituto del contribuyente será el gestor de la instalación, quien deberá repercutir el importe sobre el contribuyente. Este es el modelo ya seguido en la mayoría de los cánones autonómicos y tiene por objeto facilitar la gestión.
Se prevén hasta 19 tipos impositivos, en función del tipo de residuo e instalación. Entre los más destacados cabe mencionar los siguientes: vertido de residuos municipales (40 €/t), vertido de rechazos de residuos municipales (30 €/t), vertido de residuos peligrosos (entre 5 y 8 €/t), vertido de residuos inertes (entre 1,5 y 3 €/t), incineración de residuos municipales (20 €/t) o incineración de rechazos de residuos municipales (15 €/t). Sorprende la variedad de tipos impositivos, bastante mayor que en cualquiera de los impuestos autonómicos existentes y que la mayoría de los impuestos similares europeos. Puede ser una debilidad que complique la gestión.
Los tipos impositivos propuestos sobre el vertido están a un nivel intermedio europeo (por debajo de los países más avanzados, pero por delante de muchos otros), mientras que los tipos sobre la incineración situarían a España en el pelotón delantero en esta materia, puesto que se trata de un impuesto menos común en la UE.
Por otro lado, el Proyecto de Ley determina que las CCAA podrán incrementar los tipos impositivos y que la recaudación del impuesto se asignará a las CCAA en función del lugar donde se realicen los hechos imponibles gravados.
b) El impuesto especial sobre los envases de plástico
El Proyecto de Ley también prevé la creación de un impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables, a razón de 0,45 euros por quilogramo.
Estarían sujetos al impuesto la fabricación, importación o adquisición intracomunitaria de los referidos envases, no así su exportación. La base imponible estaría constituida por la cantidad de plástico no reciclado, expresada en kilogramos, contenida en los productos que forman parte del ámbito objetivo del impuesto. La cantidad de plástico reciclado contenida en los productos debería ser certificada mediante una entidad acreditada para emitir certificación al amparo de la norma UNE-EN 15343:2008.
De aprobarse, este impuesto favorecerá que los sujetos pasivos (fabricantes e importadores) tengan incentivos para aumentar la cantidad de plástico reciclado en sus envases, lo que previsiblemente augmentará la demanda de materiales provenientes de recogida selectiva de alta calidad.
Por contra, la teoría sobre impuestos ambientales indica que el tipo impositivo debería reflejar el impacto y esto no sucede en la actual propuesta. Es evidente que diferentes tipos de plástico comportan consecuencias diferentes, como también lo es el efecto ambiental o sobre la reciclabilidad que comporta el uso de diferentes aditivos o colorantes.
c) Tasas de residuos y pago por generación
Finalmente, el Proyecto de Ley establece que “En el caso de los costes de gestión de los residuos de competencia local, (…) las entidades locales establecerán, en el plazo de dos años a contar desde la entrada en vigor de esta Ley, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, las campañas de concienciación y comunicación, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía”.
Es decir, se establece:
- el carácter obligatorio de las tasas o figura cobratoria alternativa, lo cual es relevante para el pequeño porcentaje de municipios que no las tiene establecidas;
- la obligatoriedad que dicha figura sea no deficitaria, lo cual es aún más relevante puesto que, de acuerdo con el Observatorio de la Fiscalidad de los Residuos (2020), el actual grado de cobertura de costes podría situarse entre el 60 y el 66%;
- una enumeración de costes que deben tenerse en cuenta, entre los cuales hay algunos (como el mantenimiento de vertederos posterior a su cierre) que habitualmente no están siendo considerados;
- que permita implantar sistemas de pago por generación, lo cual es una disposición tímida, puesto que no se establece con carácter obligatorio.
De forma complementaria, el Anexo V del Proyecto de Ley, enumera diversos “ejemplos de instrumentos económicos y otras medidas para incentivar la aplicación de la jerarquía de residuos”, entre los que se incluyen los sistemas de pago por generación de residuos “que impongan tasas a los productores de residuos según la cantidad real de residuos generados y proporcionen incentivos para la separación en origen de los residuos reciclables y para la reducción de los residuos mezclados”.
Otro aspecto que aborda el Proyecto de Ley en cuanto a las tasas de residuos se encuentra en la Disposición Final octava, que establece que: «Las entidades locales podrán establecer mediante ordenanza una bonificación de hasta un 95 por ciento de la cuota íntegra de las tasas o en su caso, de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario, que se exijan por la prestación del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos para aquellas empresas de distribución alimentaria y de restauración que tengan establecidos, con carácter prioritario, en colaboración con entidades de economía social carentes de ánimo de lucro, sistemas de gestión que reduzcan de forma significativa y verificable los residuos alimentarios, siempre que el funcionamiento de dichos sistemas haya sido previamente verificado por la entidad local.»
En resumen, es muy positivo que finalmente y por primera vez la legislación estatal sobre residuos contemple medidas de fiscalidad ambiental. En otros lugares, estas herramientas, así como otros incentivos económicos en discusión, se han demostrado instrumentos eficaces y de alta eficiencia económica. Por tanto, a pesar de los diferentes elementos señalados que contribuirían a su perfeccionamiento, cabe esperar que ayuden a mejorar los hasta ahora pobres resultados alcanzados.
Referencias
Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados (2021) Proyecto de Ley de residuos y suelos contaminados. 28 de mayo de 2021. https://www.congreso.es/public_oficiales/L14/CONG/BOCG/A/BOCG-14-A-57-1-C1.PDF
Eurostat. (2021) Environmental tax revenues https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/env_ac_tax/default/table?lang=en
Observatorio de la Fiscalidad de los Residuos (2020) Las tasas de residuos en España 2020. https://www.fiscalidadresiduos.org/wp-content/uploads/2020/10/Tasas_2020.pdf
Observatorio de la Fiscalidad de los Residuos (2021) Impuestos al vertido y a la incineración de residuos https://www.fiscalidadresiduos.org/?page_id=39
Watkins, E., Hogg, D., Mitsios, A., Mudgal, S., Neubauer, A., Reisinger, H., Troeltzsch, J., Van Acoleyen, M. (2012) Use of economic instruments and waste management performances. https://ec.europa.eu/environment/waste/pdf/final_report_10042012.pdf